2025년 7월 2일, 서울 강남구 아셈타워 화우연수원에서 제17회 화우공익세미나: 「쪽방촌을 중심으로 본 홈리스 주거복지 정책의 실효성 평가와 개선방안」이 열렸습니다. 극심한 주거 취약성이 집중된 쪽방촌을 중심으로 홈리스 주거정책의 현주소를 평가하고, 개선 방향을 논의하기 위해 다양한 전문가들이 참여하였습니다. 세미나는 화우공익재단 이인복 이사장의 개회사와 박상훈 변호사의 사회로 진행되었으며, 한국도시연구소 이원호 책임연구원과 조문영 교수(연세대 문화인류학과)가 발제를 맡고, 동자동사랑방 차재설 대표, 홈리스행동 이동현 활동가, 국토교통부 공공주택정책과 박승규 사무관이 토론에 참여하였습니다.
세미나에서는 홈리스 주거복지 정책을 화두에 올리며 구체적 사례로 동자동 쪽방촌 재개발 사업을 주목했습니다. 쪽방형 거처는 통상적으로 실내 공간의 면적이 7㎡ 미만이거나 기초생활 필수시설이 미비하다고 여겨지는 거처로, 비정형 주거로서의 홈리스에 해당한다고 볼 수 있습니다. 동자동 쪽방촌 재개발 사업은 2020년 이후 추진된 ‘쪽방 공공임대주택사업’ 역시 이전과는 다른 ‘선(先)이주 선(善)순환’을 보장하는 순환식 개발 방식으로 추진하는 데 의미가 있지만 이러한 사업이 발표된 영등포, 대전, 동자동 등에서 소유주들의 반대에 부딪혀 의미 있는 진전이 없는 실정이었습니다.
도심 취약지역에 대한 공공주도 정비사업의 흐름
이원호 연구원은 1982년 도시재개발법의 개정 이후 민간에게 토지 수용권이 확대되며 철거 중심의 개발이 강화된 배경과, 도시정비법·공공관리제도·공공주택 공급정책의 흐름을 짚으며 쪽방촌 공공사업의 형성 과정을 설명했습니다.
1982년 이후 이루어진 민간 주도 하의 대규모 개발은 수익성에 방점을 두어 주거취약계층에게 “철거폭력”을 자행하였으며, 이는 재개발의 당위적인 공공복리성을 훼손하였음을 지적했습니다. 이를 개선하기 위한 정부의 정책으로 2020년 이래로 공공 주도의 순환 개발 정책이 시행되었으며 이것이 도심의 취약거처 밀집 지역인 쪽방촌에 대한 공공주도 정비사업 추진의 기반이 되었음을 설명했습니다.
쪽방촌에 대한 주거지원은 2004년 매입임대주택이 공급되며 본격화되었습니다. 그러나 현저한 공급 물량 부족으로 주민들이 기존 생활권을 떠나야 하는 일이 빈번했습니다. 생활 영위를 위해 사회복지 지원과 관계망이 필수적인 이들에게 생활권을 벗어나는 일은 실질적인 삶의 위협이었습니다. 이에 기존 생활권을 유지할 수 있도록 쪽방촌의 물리적 환경을 개선하는 '저렴쪽방 사업', '리모델링 사업' 등이 전개되었습니다. 그러나 '민간소유'라는 기반 구조를 바꾸지 못해 근본적인 주거환경 개선 효과는 미미했습니다.
이런 상황 속에 2018년 종로 관수동 고시원 화재참사로 7명이 숨지는 사건이 발생하였고 쪽방촌 주거환경 개선에 대한 촉구의 목소리가 커졌습니다. 이에 2020년 발표된 쪽방촌 공공주택사업은 ‘선이주 선순환’을 목표로 하는 공공주도의 근본적인 쪽방촌 정비사업이었습니다.
그러나 5년이 넘는 시간이 흘렀음에도 소유주들의 반대와 정부의 동력 저하로 사업이 기존 계획대로 추진되지 않았습니다. 특히 동자동은 사업의 첫 단계인 지구지정조차 이루어지지 않아 주민들의 고통이 극심한 상황이라고 설명했습니다. 이원호 연구원은 재개발의 공공복리 실현을 위해 하루빨리 동자동을 비롯한 공공주택사업이 원활히 진행되어야 할 것이라고 의견을 밝히며 발제를 마무리했습니다.
쪽방촌을 바라보는 새로운 시선
연세대학교 문화인류학과 교수 조문영은 쪽방촌 주거 문제를 단순한 물리적 공간이 아닌, 생존을 위한 복합적인 네트워크 시스템으로 바라보는 새로운 관점을 제시했습니다. 쪽방촌은 홈리스들의 일시적 거처로서 ‘정착’보다는 ‘머묾의 연속’이라는 특성을 보인다고 강조했습니다. 주거는 상담소의 냉방기, 교회의 무료 급식, 자원봉사자의 도움 등 ‘의존의 연결망’과 동일한 개념으로 이해되어야 하며, 물리적 구조물이 아닌 ‘삶의 조건이 응축된 인프라’라는 것입니다. 더불어 조 교수는 여성 거주민들이 폭력을 수용하거나 존재를 비가시화하며 생존하는 ‘젠더화된 생존 네트워크’의 현실과, 극심한 더위·추위·차별 등이 장기적으로 질병과 사망으로 이어지는 ‘느린 폭력’ 개념을 소개했습니다. 또한 동자동 주민자조조직의 사례를 들며 ‘독립’이 아닌 ‘상호의존’을 인정하고 이를 강화하는 구조의 필요성을 피력했습니다. 정책적으로는, 정부의 공공주택사업 유예가 투기자에게는 수익 리스크일 뿐이지만 빈자에게는 ‘기다림의 폭력’으로 작용한다는 점을 지적하며, 단순한 거처 제공을 넘어 생활권 전체를 고려한 설계와 기존 연결망의 이전 또는 대체가 필요하다고 제안했습니다. 마지막으로, 고층 임대아파트 단지가 과연 가난한 사람들의 ‘집-네트워크’로 적합한지에 대한 근본적인 성찰이 필요하다고 강조했습니다.
동자동의 열악한 실질적 주거권, 법개정과 적극적 행정 필요해
차재설 동자동사랑방 대표는 동자동 쪽방촌의 실태를 당사자의 시선에서 증언했습니다. 약 850명의 1인 가구가 거주하는 이곳은 반지하·고시원보다도 열악한 환경으로, 공동화장실·무취사 공간, 환기와 단열이 되지 않는 구조 등으로 인해 여름철에는 실내 온도가 40도를 넘고 곰팡이로 인한 질병 피해도 잦다고 밝혔습니다. 또한 일부 소유자들이 민간개발을 주장하며 공공개발을 반대해 사업이 지체되고 있으며, 이러한 상황에서 정부의 동자동 공공주택 사업은 실질적인 주거권 보장의 출발점이 되어야 한다고 강조했습니다.
홈리스행동 이동현 활동가는 홈리스 문제를 근절하는 대안으로 법적 제정이 필요하다고 주장했습니다. 먼저 이동현 활동가는 현행 노숙인복지법의 지원 대상 정의가 ‘노숙인 등’으로 협소하며, 정책 대상을 무 주거자, 노숙인 생활시설 거주자, 쪽방 주민만으로 한정해 고시원·숙박시설 등 다양한 비적정 거처 거주자를 배제하고 있다고 지적했습니다. 거리 노숙 직전 거처를 묻는 최근 보건복지부의 실태조사 결과에서 비정형 주거는 43.2%를 차지해 높은 수치를 기록하고 있으나, 현행법은 다양한 거처 특성과 상황을 포괄하는 ‘홈리스’의 세계적 정의에 미치지 못하는 단편적인 시각을 견지하고 있습니다. 이에 법률 개정을 통해 무주거뿐 아닌 비적정 주거 상태를 뜻하는 ‘주거취약계층’으로 정책 대상을 넓힐 것을 강조했습니다. 이 활동가는 또한 시설 중심의 법체계에서 벗어나 주거 제공 중심의 법률 개정을 제안했습니다. 현행 정책은 미흡한 소방시설이나 노인, 여성 등의 주거약자를 충분히 배려하지 못하는 비주거 시설의 질적 문제를 방치한다고 봤습니다. 이에 법령의 사업명칭 에서부터 ‘임시주거 지원’을 명시하고 하위 법령에 ▲성별, 장애, 건강 등 특성을 고려 ▲충분한 지원 기간을 보장 ▲구체적 주거기준을 포함해 질적 개선을 시도해야 한다고 제안했습니다. 더 나아가 현행 주거취약계층 주거지원에서 제시하는 임대주택의 공급 물량이 현실적으로 지켜지지 않는다는 점을 지적하며, 법률 제정을 통한 적정 공급 물량을 담보하는 것이 필요하다고 제언했습니다.
한편 국토교통부 박승규 사무관은 복지를 위한 주택 물량 확보가 어려운 현황을 전달하며, 한정된 주거지를 균형 있게 분배하는 방안에 대한 고민을 공유했습니다. 뿐만 아니라 동자동의 지구지정이 늦춰지는 이유에 관한 질답을 이어갔습니다.
쪽방촌의 주거 문제는 단순한 거처 제공을 넘어, 생존을 가능케 하는 생활 인프라와 권리를 보장하는 통합적 주거복지 정책으로의 전환을 요구하고 있습니다. 이를 위해 쪽방촌을 생존의 인프라로 인식하고, 생활권과 사회적 연결망을 고려한 공공주택 공급 확대와 비적정 거처를 포괄하는 법 제정이 병행되어야 합니다.
사단법인 온율
서윤재, 전다은, 전지영, 최유리 인턴
2025년 7월 2일, 서울 강남구 아셈타워 화우연수원에서 제17회 화우공익세미나: 「쪽방촌을 중심으로 본 홈리스 주거복지 정책의 실효성 평가와 개선방안」이 열렸습니다. 극심한 주거 취약성이 집중된 쪽방촌을 중심으로 홈리스 주거정책의 현주소를 평가하고, 개선 방향을 논의하기 위해 다양한 전문가들이 참여하였습니다. 세미나는 화우공익재단 이인복 이사장의 개회사와 박상훈 변호사의 사회로 진행되었으며, 한국도시연구소 이원호 책임연구원과 조문영 교수(연세대 문화인류학과)가 발제를 맡고, 동자동사랑방 차재설 대표, 홈리스행동 이동현 활동가, 국토교통부 공공주택정책과 박승규 사무관이 토론에 참여하였습니다.
세미나에서는 홈리스 주거복지 정책을 화두에 올리며 구체적 사례로 동자동 쪽방촌 재개발 사업을 주목했습니다. 쪽방형 거처는 통상적으로 실내 공간의 면적이 7㎡ 미만이거나 기초생활 필수시설이 미비하다고 여겨지는 거처로, 비정형 주거로서의 홈리스에 해당한다고 볼 수 있습니다. 동자동 쪽방촌 재개발 사업은 2020년 이후 추진된 ‘쪽방 공공임대주택사업’ 역시 이전과는 다른 ‘선(先)이주 선(善)순환’을 보장하는 순환식 개발 방식으로 추진하는 데 의미가 있지만 이러한 사업이 발표된 영등포, 대전, 동자동 등에서 소유주들의 반대에 부딪혀 의미 있는 진전이 없는 실정이었습니다.
도심 취약지역에 대한 공공주도 정비사업의 흐름
이원호 연구원은 1982년 도시재개발법의 개정 이후 민간에게 토지 수용권이 확대되며 철거 중심의 개발이 강화된 배경과, 도시정비법·공공관리제도·공공주택 공급정책의 흐름을 짚으며 쪽방촌 공공사업의 형성 과정을 설명했습니다.
1982년 이후 이루어진 민간 주도 하의 대규모 개발은 수익성에 방점을 두어 주거취약계층에게 “철거폭력”을 자행하였으며, 이는 재개발의 당위적인 공공복리성을 훼손하였음을 지적했습니다. 이를 개선하기 위한 정부의 정책으로 2020년 이래로 공공 주도의 순환 개발 정책이 시행되었으며 이것이 도심의 취약거처 밀집 지역인 쪽방촌에 대한 공공주도 정비사업 추진의 기반이 되었음을 설명했습니다.
쪽방촌에 대한 주거지원은 2004년 매입임대주택이 공급되며 본격화되었습니다. 그러나 현저한 공급 물량 부족으로 주민들이 기존 생활권을 떠나야 하는 일이 빈번했습니다. 생활 영위를 위해 사회복지 지원과 관계망이 필수적인 이들에게 생활권을 벗어나는 일은 실질적인 삶의 위협이었습니다. 이에 기존 생활권을 유지할 수 있도록 쪽방촌의 물리적 환경을 개선하는 '저렴쪽방 사업', '리모델링 사업' 등이 전개되었습니다. 그러나 '민간소유'라는 기반 구조를 바꾸지 못해 근본적인 주거환경 개선 효과는 미미했습니다.
이런 상황 속에 2018년 종로 관수동 고시원 화재참사로 7명이 숨지는 사건이 발생하였고 쪽방촌 주거환경 개선에 대한 촉구의 목소리가 커졌습니다. 이에 2020년 발표된 쪽방촌 공공주택사업은 ‘선이주 선순환’을 목표로 하는 공공주도의 근본적인 쪽방촌 정비사업이었습니다.
그러나 5년이 넘는 시간이 흘렀음에도 소유주들의 반대와 정부의 동력 저하로 사업이 기존 계획대로 추진되지 않았습니다. 특히 동자동은 사업의 첫 단계인 지구지정조차 이루어지지 않아 주민들의 고통이 극심한 상황이라고 설명했습니다. 이원호 연구원은 재개발의 공공복리 실현을 위해 하루빨리 동자동을 비롯한 공공주택사업이 원활히 진행되어야 할 것이라고 의견을 밝히며 발제를 마무리했습니다.
쪽방촌을 바라보는 새로운 시선
연세대학교 문화인류학과 교수 조문영은 쪽방촌 주거 문제를 단순한 물리적 공간이 아닌, 생존을 위한 복합적인 네트워크 시스템으로 바라보는 새로운 관점을 제시했습니다. 쪽방촌은 홈리스들의 일시적 거처로서 ‘정착’보다는 ‘머묾의 연속’이라는 특성을 보인다고 강조했습니다. 주거는 상담소의 냉방기, 교회의 무료 급식, 자원봉사자의 도움 등 ‘의존의 연결망’과 동일한 개념으로 이해되어야 하며, 물리적 구조물이 아닌 ‘삶의 조건이 응축된 인프라’라는 것입니다. 더불어 조 교수는 여성 거주민들이 폭력을 수용하거나 존재를 비가시화하며 생존하는 ‘젠더화된 생존 네트워크’의 현실과, 극심한 더위·추위·차별 등이 장기적으로 질병과 사망으로 이어지는 ‘느린 폭력’ 개념을 소개했습니다. 또한 동자동 주민자조조직의 사례를 들며 ‘독립’이 아닌 ‘상호의존’을 인정하고 이를 강화하는 구조의 필요성을 피력했습니다. 정책적으로는, 정부의 공공주택사업 유예가 투기자에게는 수익 리스크일 뿐이지만 빈자에게는 ‘기다림의 폭력’으로 작용한다는 점을 지적하며, 단순한 거처 제공을 넘어 생활권 전체를 고려한 설계와 기존 연결망의 이전 또는 대체가 필요하다고 제안했습니다. 마지막으로, 고층 임대아파트 단지가 과연 가난한 사람들의 ‘집-네트워크’로 적합한지에 대한 근본적인 성찰이 필요하다고 강조했습니다.
동자동의 열악한 실질적 주거권, 법개정과 적극적 행정 필요해
차재설 동자동사랑방 대표는 동자동 쪽방촌의 실태를 당사자의 시선에서 증언했습니다. 약 850명의 1인 가구가 거주하는 이곳은 반지하·고시원보다도 열악한 환경으로, 공동화장실·무취사 공간, 환기와 단열이 되지 않는 구조 등으로 인해 여름철에는 실내 온도가 40도를 넘고 곰팡이로 인한 질병 피해도 잦다고 밝혔습니다. 또한 일부 소유자들이 민간개발을 주장하며 공공개발을 반대해 사업이 지체되고 있으며, 이러한 상황에서 정부의 동자동 공공주택 사업은 실질적인 주거권 보장의 출발점이 되어야 한다고 강조했습니다.
홈리스행동 이동현 활동가는 홈리스 문제를 근절하는 대안으로 법적 제정이 필요하다고 주장했습니다. 먼저 이동현 활동가는 현행 노숙인복지법의 지원 대상 정의가 ‘노숙인 등’으로 협소하며, 정책 대상을 무 주거자, 노숙인 생활시설 거주자, 쪽방 주민만으로 한정해 고시원·숙박시설 등 다양한 비적정 거처 거주자를 배제하고 있다고 지적했습니다. 거리 노숙 직전 거처를 묻는 최근 보건복지부의 실태조사 결과에서 비정형 주거는 43.2%를 차지해 높은 수치를 기록하고 있으나, 현행법은 다양한 거처 특성과 상황을 포괄하는 ‘홈리스’의 세계적 정의에 미치지 못하는 단편적인 시각을 견지하고 있습니다. 이에 법률 개정을 통해 무주거뿐 아닌 비적정 주거 상태를 뜻하는 ‘주거취약계층’으로 정책 대상을 넓힐 것을 강조했습니다. 이 활동가는 또한 시설 중심의 법체계에서 벗어나 주거 제공 중심의 법률 개정을 제안했습니다. 현행 정책은 미흡한 소방시설이나 노인, 여성 등의 주거약자를 충분히 배려하지 못하는 비주거 시설의 질적 문제를 방치한다고 봤습니다. 이에 법령의 사업명칭 에서부터 ‘임시주거 지원’을 명시하고 하위 법령에 ▲성별, 장애, 건강 등 특성을 고려 ▲충분한 지원 기간을 보장 ▲구체적 주거기준을 포함해 질적 개선을 시도해야 한다고 제안했습니다. 더 나아가 현행 주거취약계층 주거지원에서 제시하는 임대주택의 공급 물량이 현실적으로 지켜지지 않는다는 점을 지적하며, 법률 제정을 통한 적정 공급 물량을 담보하는 것이 필요하다고 제언했습니다.
한편 국토교통부 박승규 사무관은 복지를 위한 주택 물량 확보가 어려운 현황을 전달하며, 한정된 주거지를 균형 있게 분배하는 방안에 대한 고민을 공유했습니다. 뿐만 아니라 동자동의 지구지정이 늦춰지는 이유에 관한 질답을 이어갔습니다.
쪽방촌의 주거 문제는 단순한 거처 제공을 넘어, 생존을 가능케 하는 생활 인프라와 권리를 보장하는 통합적 주거복지 정책으로의 전환을 요구하고 있습니다. 이를 위해 쪽방촌을 생존의 인프라로 인식하고, 생활권과 사회적 연결망을 고려한 공공주택 공급 확대와 비적정 거처를 포괄하는 법 제정이 병행되어야 합니다.
사단법인 온율
서윤재, 전다은, 전지영, 최유리 인턴